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    法制在线  
    是什么因素催生了城管的“墙角抽梯式”执法
      发布时间:2018-1-28

    王阳  

    特约作者

    158
    导语

    近日,一则“郑州城管把梯子抽走造成一广告牌安装工坠亡”的视频引发关注。1月26日,郑州航空港区综合执法局回应称,当日,有人违规施工,安装户外广告牌。执法人员将施工使用的三轮车和梯子暂扣,随后,一名施工人员从楼顶部顺着绳子向下滑时不慎坠落,后经抢救无效死亡。这让人愤怒又不解的事,为何发生在城管身上?

    对于涉事城管,只停职肯定是不够的

    根据报道,当时的情形是,城管看到有人在楼顶安装广告牌后,要求将其拆除。于是,在楼顶上的欧某开始拆,快拆完的时候,城管嫌拆得太慢,并把施工用的梯子抽走,扣押了起来。在没有梯子的情况下,欧某下不来了,就试图用绳索从楼上滑下来,过程中不慎坠楼死亡。

    整件事情中,城管的行为肯定是有问题的。根据我国《行政强制法》规定,扣押前须经行政机关负责人批准,并需要听取当事人的陈述和申辩。然而,事发时,有广告安装公司方面的人员,在答应拆除广告的情况下,曾对城管说:“先别撤(梯子),等我们拆完,让我的人下来”。对于这一十分合理的请求,城管没有听取,还是把梯子抽了。最关键的是,这是明知有人还在高空作业的情况下。

    而且,《行政强制法》还规定,扣押仅限于涉案的设施。对此,有律师认为,此案中的“涉案设施”,应该是与安装广告直接相关的设施,登楼用的梯子不宜被扩大解释为“涉案设施”。所以,此案中,城管扣押梯子,属于滥用职权。

    更重要的是,在事发现场,城管可以采取的方法有很多,为什么一定要把梯子撤走呢?这么做不仅不利于执法目的的快速实现,而且,会将施工人员置于危险境地,实属不当。有法律人士表示,这位抽梯城管的行为可能已经涉嫌玩忽职守犯罪,应当承担刑事责任。

    只做停职处理?只做停职处理?

    在整个事情中,还有一点是大家十分关心的。事发后,警方将广告牌安装公司的老板刘某刑拘了。很多人不明白这位倒霉的小老板到底做错了什么。官方对此也没有给出明确清晰的回应。

    从目前已知的信息来看,广告牌安装公司的老板是否涉罪,确实很难说。对此,律师邓学平给出了假设分析:“欧某显然属于高处作业,但其有无从业资质?其施工作业的相关安全设施是否符合国家标准?如果这些答案当中有否定的,或者欧某沿着绳索下滑,是出于文印广告店老板刘某的指示或者要求,那么刘某很可能涉嫌重大责任事故罪或者强令违章冒险作业罪”。

    在人们的情感里,城管和民众永远对立,这种对立是滥权和不作为共同作用

    客观地说,民事责任的划分很难用到刑事上,犯罪行为的确立需要行为同结果之间存在刑法意义上的因果关系而不是泛泛的联系,拿走梯子和坠亡之间介入了太多其他因素,因果关系可能早就中断,所以要想给城管定其他严厉的罪名,存在现实难度,但滥用职权这一点,可能是比较明确的。

    不论如何,这次事件的后果十分严重,也进一步加剧了城管形象的恶化。其实,从执法的角度看,广告公司若无合法手续,城管让其拆除广告牌,是“依法执法,正当执法”,可为什么在具体执行中,城管总是那么让人讨厌,总是和人对立呢?

    为什么城管永远处在对立的角色里,理由很简单,管得太多招人烦,不作为也招人恨。

    由于城管滥用职权的新闻比较多,正面新闻比较少,所以有些人觉得城管没什么用,可以把城管取消了。然而,城市是需要管理者的。当你遭遇一次城管缺位,你就能理解,拥有勤奋的城市管理者,是多么的必要了——据《成都商报》报道,去年年底,有市民向城管部门反映,某小区的两个井盖被偷了,一直没人来管。结果,这位市民的投诉在多个部门之间推来推去,过了8天也没人管。这是不作为招人恨,再看管太多招人烦。

    城管管理范围多到什么程度呢?《城市管理执法办法》规定,城管的执法范围包括住建、环保、工商、食药、交管、水务等领域与城市管理相关部分,但是,这些领域都已经有各自专门的职能部门了。多龙治水,极易出现执法推诿的情况。

    管理多但又多龙治水就会出现这样的情况:有油水的,就非常愿意多管,最典型的就是户外广告牌。曾有媒体报道,女老板要性贿赂城管,因为她的广告牌没有手续。那么,全国有多少广告牌没有手续呢?广州是中国户外广告牌最密集的城市之一,据广州市城管局2012年透露,全广州有7成的户外广告牌,不合法。

    女老板性贿赂城管,就是为了保住这块广告牌女老板性贿赂城管,就是为了保住这块广告牌

    既然大多数户外广告牌不合法,那就涉及到一个拆的问题。话说得最狠的是昆明,2009年,云南昆明市城市管理局发出通知,要在09年年底,将昆明市所有的户外广告全部拆除,事实证明,他们并没有这样做,只是拆除了一部分。

    全国各地都差不多,一条街上,大家的广告牌都或多或少有问题,城管威胁要来拆,结果有的拆了,有的没拆。在网上搜索相关的新闻,可以发现很多商户和城管的掰扯模式是:凭什么我家的拆了,他家的没拆?这里面就涉及一个选择性执法的问题。

    回到这次事件中,广告牌不是不需要管,中国的户外广告,最首要考虑的应该是安全问题,而规划、城管、工商不具备相关资质。说到底,就是不能管得“心服口服”。

    城管,到底是“为市民管理城市”还是“为城市管理市民”

    回到“墙角抽梯”事情。很多人或许觉得,城管不让在楼顶安装未经审批的广告牌,可能是为了市民的安全着想,怕广告牌掉下来。然而,这种可能性不大。

    商家被要求拆除广告牌,很多时候是出于莫名其妙的原因商家被要求拆除广告牌,很多时候是出于莫名其妙的原因

    广告牌的审批权属于规划、城管、工商,而这三个部门,都没有监管安全的资质。而且,广告牌出了问题,还是要业主自己负责——根据《中华人民共和国侵权责任法》第八十五条规定,无论是业主还是广告牌的设置者或者承租人,作为这个广告牌的所有人、管理人或者使用人,在不能证明自己没有过错的情况下,依法都要对受害人承担侵权责任。

    而且,如果真的把安全看得那么重,那城管也就不会在施工人员拆广告牌拆到一半的时候撤掉梯子了。执法人员管制户外广告,最大的目的往往是为了追求相对整齐划一的市容。

    这其实就很像20世纪初,全球流行“现代主义城市观”,注重城市的“同一性”、“单纯性”(二十世纪初美国的城市化就是如此),却忽略了每个人不同的需求。由此导致在城市变得越来越安全漂亮的时候,市民生活的舒适性却得不到足够的重视。

    这套理论的最大问题在于:城市管理部门没有树立“服务市民”的心态,而是只想着管好市民,让他们配合自己,落实上级的统一要求。也就是说,他们其实是在为城市管理市民,而不是为市民管理城市。

    其实,从城管的角色定位来看,这个名字本身就不太合适,明明是一个服务岗位,为什么叫“管”,这在一定程度上类似于以前小区里的物理管理公司,其实他们哪有什么管理资格,对自己的定位太高,明明就是一个服务业主的物业服务公司。

     
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